Državna konsolidacija, lokalna devastacija

Javne finansije

Dok su poslednjih godina državne javne finansije prilično uspešno sređivane, lokalne su padale u sve veću “dubiozu”. Tako da su postale državni problem. Pa su tako stigle čak i do “najvišeg mesta”, tj. Međunarodnog monetarnog fonda. Koji je, sasvim neočekivano, tokom baš ovih dana okončane sedme revizije sporazuma sa Srbijom dobio novu “temu za razmišljanje”. Pa možda i još jedan razlog da posle februara iduće godine, kada istekne sadašnji, zaključi novi aranžman.

ŠOK: Nije se samo MMF iznenadio. Branko Ružić sigurno nije ni slutio u šta se upušta kada je prihvatao mesto ministra za lokalnu samoupravu (i državnu upravu). Mislio je: to su Kori i Ana sredile, pa će on da uživa na lovorikama. Kad ono – osinje gnezdo.
Iznenadila se, međutim i svekolika javnost. Dokument “Lokalne javne finansije: problemi, rizici, preporuke”, koji je Fiskalni savet predstavio na konferenciji za štampu (uoči Vidovdana, hm) izazvao je pravi mali šok. Jer, ispalo je da je Pavle Petrović sa ekipom ponovo otkrio tempiranu bombu u srpskoj državnoj kasi. Posle Srbijagasa i Elektroprivrede Srbije (a pre RTB Bora, koji je dugo bio najozbiljniji kandidat za sledeću najveću pretnju), to su postale i lokalne javne finansije. Čiji ukupni dug iznosi oko milijardu i 200 miliona evra, što je više čak i od jednog EPS, koji je na “zao glas” dospeo zbog duga od milijardu evra.
Šokantno je u ovom slučaju, međutim, bilo pre svega to što su lokalne samouprave, kad se uzmu đuture, “poslovale” pozitivno. To jest, za razliku od centralne države koja je stalno kuburila sa deficitom, one su poslednjih godina redovno ostvarivale, minimalan doduše, ali suficit.
Vremena za razjašnjenje ove kontroverze, međutim, nije bilo jer je već sledećeg dana u Skupštini počeo izbor nove vlade, što je “provinciju” opet gurnulo u stranu. Ništa neobično, Beograd je unutrašnjost dugo zapostavljao, Srbija je od devedesetih organizovana kao vrlo centralizovana država, za svaku sitnicu se moralo u glavni grad (čak i kada su nadležnosti formalno bile u opštinama) tako da danas pravi podvig predstavlja već da se dođe do osnovnih podataka o tome kakvo je na “lokalu” stanje. Pogotovo kada je reč o finansijama. U tom smislu opštine su u Srbiji predstavljale pravi mali “tamni vilajet”.
U stvari, ključni problem je bio u tome što su lokalne samouprave služile kao moneta za potkusurivanje u okršajima na državnom nivou. Otud, i pored (barem prema tvrdnjama Fiskalnog saveta) dobrog zakona o finansiranju lokalne samouprave donetog 2006. godine, Republika je svojevoljnim i trenutnim potrebama upravljanim novčanim injekcijama praktično obesmišljavala svako racionalno i na zakonu zasnovano ponašanje.
Prelomnu tačku u lokalnim finansijama predstavljaju izmene zakona 2011, kada je da bi se udovoljilo Dinkiću i njegovoj Partiji regiona opštinski prihod od poreza na zarade dupliran, tj. sa 40 povećan na 80 odsto, čime je prihod opština i gradova povećan 40 milijardi dinara. Međutim, otprilike u isto vreme državni deficiti postaju sve veći, a (malo kasnije) pada i Dinkić, tako da narednih godina ta lokalna “glava šećera” počinje sve više da se kruni. Dok se prošle godine nije načisto istopila. Tome je naročito doprinelo smanjenje poreza na zarade sa 12 na 10 odsto i povećanje doprinosa za penzijsko osiguranje sa 22 na 24 odsto, čime su prihodi lokala smanjeni a države povećani za oko 20 milijardi dinara. Konačno je ovaj proces završen prošle godine kada je u korist centralne vlasti preneto još pet milijardi.
Sve su to bili razlozi da “lokalci” budu nezadovoljni svojim statusom, što je nakon izveštaja Fiskalnog saveta najbolje izrazio Saša Paunović, predsednik Opštine Paraćin i bivši predsednik Stalne konferencije gradova i opština. “Ako imamo manje para nego 2011, kada su nam prihodi takođe bili smanjeni jer je tadašnja vlada smanjila transfere, a obaveze nisu ostale iste nego su i povećane, zašto se Fiskalni savet čudi što su opštine dužne. Čudo bi bilo da nisu”, kaže Paunović u izjavi za Danas. Paunović takođe ističe da subvencije od 200 miliona evra, zbog kojih FS takođe optužuje opštine, “nisu subvencije za plate nego uglavnom za plaćanje komunalnih usluga, kao što su javna rasveta, hvatanje pasa, uništavanje komaraca, održavanje parkova i slično”.
Paunović je u pravu. Ali – samo delimično. Opštinama su zaista povećane nadležnosti. Nekad je bar na prvi pogled to i imalo smisla. Kao što je slučaj s naplatom poreza na imovinu. Računalo se naime da će opštine, s jedne strane, lakše moći da utvrde imovno stanje svojih stanovnika, a da će, sa druge, više biti zainteresovane da naplate poreze ako to ide direktno u njihovu kasu. Međutim, to su mnogi opštinski vlastodršci shvatili kao uvaljivanje vrelog krompira u šake jer naravno oštri poreznici nikad i nigde nisu bili omiljeni, a oni su takođe, kao i njihovi republički mentori, želeli da budu (ponovo) izabrani. Otud se u praksi desilo da su oni em poreske stope i dalje držali na niskom nivou, em se ni to nisu baš trudili da naplate. Bilo je, međutim, i nekih drugih poteza koji su opštinama donosili samo rashode, kao što je prebacivanje u njihovu nadležnost, čitaj na njihov teret, održavanje oko 6.000 kilometara lokalnih puteva.
Ipak, inače jedan od boljih gradonačelnika u Srbiji, Paunović je malo preterao, pare nisu otišle na šintere i zaprašivanje.

JEDINICA: JLS je skraćenica, ako slučajno niste znali, koju Fiskalni savet koristi za jedinicu lokalne samouprave. A nekako u skladu s tim nazivom one i posluju. Dakle – za jedinicu.
Podatak s početka ovog teksta, da ga ponovimo, reč je o gubitku od 1,2 milijarde evra, to najbolje pokazuje. Ovde smo ipak dužni jednu napomenu, mada bi se moglo reći da se ta stvar podrazumeva i mada je u tom smislu već nešto natuknuto. Reč je o sumarnom podatku koji “pokriva” 24 grada, 150 opština i oko 500 javnih tj. komunalnih preduzeća. Dakle, ne može se reći da u tom kukolju nema i žita, ali je to klasje baš proređeno. I nekako, brate, sitno. Jer, najgori su najveći – Beograd, Novi Sad, Niš, Kragujevac, na koje otpada 45-50 odsto lokalnih prihoda i rashoda i čak dve trećine ukupnog lokalnog duga (ali o tome više nekom drugom prilikom).
Generalno govoreći, dakle, najpre valja istaći činjenicu da se sami opštinski budžeti prave nekako “ofrlje”. Ne kaže naravno Fiskalni savet to tako, ali kad se na “srpski” prevede “integritet budžetskog procesa je ugrožen”, onda to znači – to. FS to posebno argumentuje činjenicom da je budžetima svih lokalnih samouprava planirano da će se u 2016. ostvariti ukupni prihodi od 310 milijardi dinara, a da je stvarno naplaćeno tek oko 265 milijardi. Odnosno, sa druge strane, ukupni rashodi su planirani na nivou od 330 milijardi, a iznosili su oko 260 milijardi dinara. Ovo svakako nije dobro, mada kad vidimo koliko se na državnom nivou maše budžetski ciljevi, što bi rekao Paunović, čudi da na lokalnom nije još gore.
Sada je možda trenutak i da se objasni kako to da lokalne samouprave formalno ne prave deficit. Odgovor je prost – zato što ne plaćaju sve budžetske rashode. Fiskalni savet navodi primer Smederevske Palanke, čije su neplaćene obaveze dostigle tri godišnja budžeta. “Ogromne probleme s docnjama imaju Kragujevac, Prokuplje, Bačka Topola, Niš, Leskovac i mnogi drugi. Iako potpuno pouzdani podaci o docnjama ne postoje, na osnovu izveštaja Državne revizorske institucije i analize pojedinačnih budžeta gradova i opština zaključujemo da je trenutni nivo docnji lokalne samouprave (bez lokalnih javnih preduzeća, apoteka i bolnica) premašio 100 miliona evra”, konstatuje Fiskalni savet. FS navodi i “drugi razlog zbog kojeg lokalni budžeti ne prave deficite”. Reč je o tome da “Republika vanredno, iznad svoje zakonske obaveze, pomaže pojedinim neuspešnim lokalnim samoupravama odobravajući im sredstva iz budžetske rezerve. U 2016. po ovom osnovu odobreno je oko dve milijarde dinara, a u prethodnih deset godina ova potpuno diskreciona podrška pojedinim samoupravama premašila je 100 miliona evra”, zaključuje FS.
Duga je lista pogrešaka u poslovnoj politici opština i gradova koja je dovela do pomenutih loših rezultata. Najpre, kada je reč o prihodima, tu treba istaći jednu ne tako često pominjanu činjenicu: maćehinski odnos prema privredi. To je, naravno, nerazumno jer tako opštine seku granu na kojoj sede, ali je to praksa od koje gotovo da nema izuzetaka. Ona se ogledala u ogromnom broju tzv. parafiskalnih nameta (takse, naknade…) koje su lokalne samouprave neretko razrezivale kako ima padne na pamet. Pored toga, neretko takođe, cene komunalnih usluga (vode, recimo) za privredu bile su i po 2-3 puta veće nego za građane. Sa druge strane, građani su, kao što je već rečeno, “maženi i paženi” preko svake mere, pa se njima tolerisalo neplaćanje i poreza na imovinu, i već pomenute vode, i svih drugih komunalnih usluga. Uopšte, prosto je fascinantno kako se lokalne samouprave bahato odnose prema resursima koji su im dati na upravljanje.
Što je onda rezultiralo potrebom (nužnošću čak) da se komunalnim preduzećima pomogne.

PLATICA I POSAO SIGURICA, PLUS KAD HOĆEŠ KAFICA – TO JE ONO ŠTO KRASI POSAO U DRŽAVNOM SEKTORU, BIO CENTRALNI ILI LOKALNI

KATASTROFA: “Loše poslovanje lokalnih javnih preduzeća predstavlja ogroman i relativno stabilan budžetski trošak lokalnih samouprava, koje za subvencije samo tim preduzećima godišnje daju oko 0,6 odsto BDP-a (oko 200 miliona evra), dok su ukupne subvencije lokala oko 250 miliona evra (0,8 odsto BDP-a). Rashodi za subvencije ‘komunalcima’ koje se daju u Srbiji tri puta su veći nego subvencije lokalnog nivoa vlasti u zemljama centralno-istočne Evrope”, tvrdi Fiskalni savet.
Izdvajanje značajnih sredstava za tekuću potrošnju smanjuje investicije. Ne treba biti poseban poznavalac javnih finansija da bi se primetilo da se u tome opštinske vlasti ne razlikuju mnogo od centralnih, ali da sada u to ne ulazimo. “Verovatno najveća strukturna slabost finansija lokalne samouprave jeste dugogodišnji manjak javnih investicija”, konstatuje Fiskalni savet. I nastavlja: “Lokalne samouprave u Srbiji za investicije izdvajaju svega oko jedan odsto BDP-a (oko 330 miliona evra), dok je prosek ostalih zemalja CIE oko dva odsto BDP-a. Što je još gore, u poslednjih nekoliko godina učešće lokalnih javnih investicija u BDP-u Srbije smanjuje se na oko 0,8 odsto BDP-a, dok u isto vreme u zemljama CIE raste na oko 2,5 odsto bruto domaćeg proizvoda.
“Dugogodišnje nedovoljno investiranje dovelo je do toga da se stanje lokalne infrastrukture u Srbiji sada može bez ustručavanja oceniti kao katastrofalno… Srbija po pristupu ispravnoj pijaćoj vodi, tretmanu otpada, prečišćavanju otpadnih voda, procentu dece upisane u predškolske ustanove i brojnim drugim pokazateljima, znatno zaostaje, ne samo za razvijenim zemljama EU već i za uporedivim zemljama centralne i istočne Evrope”, zaključuje FS. U stvari, i lokalne samouprave i lokalna javna preduzeća – kao uostalom i državna uprava i državna javna preduzeća, kao što je poznato – u dobroj meri su služili za zbrinjavanje (lokalnih) partijskih kadrova i njihovih, što bližih, što daljih, rođaka. I mada FS procenjuje da u lokalnim samoupravama oko pet odsto zaposlenih (oko 4.000) predstavlja višak, a u komunalnim preduzećima oko 15 odsto (10.000), po svoj prilici te procene su i više nego, kako kaže FS, “konzervativne”, tj. najverovatnije nepotrebno zaposlenih ima mnogo više. Ali, ni to nije sve. Dok je krizu 400.000 zaposlenih u privatnom sektoru platilo gubitkom zaposlenja, u državi praktično nikome ni dlaka sa glave nije falila. Platica i posao sigurica, plus kad hoćeš kafica – to je ono što krasi posao u državnom sektoru, bio centralni ili lokalni. Ana Brnabić je kao nadležni ministar to počela da sređuje. Sada, kao premijer, ima još veće mogućnosti i obaveze da taj posao nastavi.

Fascinejšn, tj. poražavajuće

“Česta praksa Fiskalnog saveta je da koristimo komparativne analize da bismo ocenili gde se nalazi Srbija u odnosu na druge uporedive zemlje i dobili repere za reforme. Međutim, retko kada smo se suočili s toliko poražavajućim zaostajanjem Srbije kao u slučaju kvaliteta komunalnih usluga. Rastuća svest građana zemalja visoko industrijalizovane Zapadne Evrope o kvalitetu životne sredine dovela je u prethodnih 30 godina do snažnog razvoja komunalnih delatnosti – a sa priključenjem EU zemalja CIE, i te zemlje su počele ubrzano da hvataju korak. Zato evropski gradovi u najvećem broju slučajeva imaju kvalitetnu vodu za piće, čiste vodotokove, praktično sav generisani otpad se organizovano uklanja, a svega 25 odsto komunalnog otpada završi na deponiji (ostatak se reciklira, pretvara u energiju, kompostira). Stanje u Srbiji ćemo možda najbolje ilustrovati upravo na primeru prikupljanja i tretmana otpada: U Srbiji se organizovano prikuplja svega dve trećine komunalnog otpada, a od toga oko 98 odsto završi na deponijama bez bilo kakve obrade. Te deponije najčešće ne zadovoljavaju ni osnovne sanitetske standarde, a preko 15 odsto njih je, uz to, na udaljenosti manjoj od 50 metara od vodotokova. Uz 164 “zvanične” deponije postoji još oko 3.500 “divljih”. Do sličnih poražavajućih nalaza kao za usluge gradske čistoće došli smo i komparativnom analizom drugih komunalnih usluga. Dakle, reforme i finansijski oporavak LJP potrebni su ne samo kako bi se smanjio najveći neproduktivan trošak lokalnih samouprava (ogromne subvencije za pokrivanje gubitaka LJP) već i da bi se kvalitet komunalnih usluga u Srbiji približio evropskim standardima”, zaključuje se u analizi FS.

Srbija – šumadijski MMF

Od svih gradova u Srbiji “prestonica Šumadije” je u najtežoj situaciji. Zato Fiskalni savet predlaže da Grad Kragujevac sa državom, tj. praktično sa Vladom Srbije, sklopi “javni aranžman” koji bi “ličio na aranžmane koje MMF sklapa sa državama u finansijskim problemima. Fiskalni savet smatra da bi država trebalo da formalizuje svoj budući odnos sa Gradom. Naime, bezuslovno davanje sredstava Kragujevcu iz budžetske rezerve (kao dosada) ne garantuje sprovođenje neophodnih mera i reformi za trajno ozdravljenje njegovih javnih finansija. Umesto toga, preporučujemo da država sklopi neku vrstu obavezujućeg i javnog aranžmana sa Gradom po uzoru na aranžmane koje sklapa MMF sa državama u fiskalnim problemima. Takav aranžman bi omogućio finansijsku pomoć države kako bi Grad prebrodio naredne tri do četiri godine, ali uz jasne kriterijume koje bi Kragujevac morao da ispuni za dobijanje te pomoći i obavezu Grada da nakon isteka dogovorenog perioda bude finansijski samostalan. Aranžman bi takođe podrazumevao redovne kvartalne ili polugodišnje kontrole i izveštaje o ispunjenosti dogovorenih kvantitativnih i strukturnih ciljeva”, predlaže FS.

Mijat Lakićević
Novi magazin, 6. jul 2017.

 

Leave a Comment