Blagajna sređena, država neuređena

Javne finansije 2018-2020.

Državna blagajna je sređena, ali je država ostala neuređena. Tako bi se, u najkraćem, mogla okarakterisati Srbija nakon sprovedene fiskalne konsolidacije. Jer, nakon (relativno) niskog deficita (1,7 odsto BDP-a) prošle godine i suficita ove godine (0,7 odsto BDP-a), isto toliki deficit (dakle 0,7 odsto BDP-a) predviđen je za 2018, odnosno po 0,5 odsto BDP-a za 2019. i 2020. godinu, može se reći da je (dugo očekivana) makroekonomska stabilnost postignuta i srpska ekonomija postavljena na stabilne temelje. Ali, ma koliko bio važan i veliki, to je tek manji deo posla koji treba obaviti do potpunog uređenja države. A ako se taj drugi deo posla ne obavi, onda smo “džaba krečili”. Zbog toga se s pravom može reći da je za premijerku Anu Brnabić još daleko vreme “spavanja na lovorikama” (predsednik Republike ionako nikad ne spava) i da će zapravo tek morati da zasuče rukave. Paket Deda Mraza za predsednicu Vlade biće pun novih izazova i iskušenja. Prvi je (davno obećano – nikad sprovedeno) uređenje sistema zarada i uopšte zapošljavanja u javnom sektoru. Zatim dolazi reforma Poreske uprave. Treći izazov je reforma javnih preduzeća, EPS-a i Srbijagasa, pre svega, a četvrti rešavanje sudbine preostalih preduzeća u restrukturiranju, tj. privatizaciji. S tim je povezan peti izazov – smanjenje subvencija uz koje, opet, takoreći prirodno ide povećanje investicija. Poslednji, ali nikako najlakši izazov jeste sređivanje lokalnih javnih finansija.

TEŽA I PROTIVTEŽA: Budžet je uravnotežen, ali je to građane izbacilo iz takta jer su njihovi porodični budžeti još u debelom minusu. Dakle, oni bi nesumnjivo mogli da potroše i više – na šta su se u nekim ranijim vremenima i navikli; štaviše, neki među njima, recimo vrhunski lekari i sudije, to i zaslužuju, ali uravnilovka je još uvek osnovni princip državne raspodele. U stvari, jedino je još desetak hiljada penzionera s najvišim penzijama i isto toliko zaposlenih i državnoj upravi ostalo prikraćeno, ali je njihova nesreća što su kao biračko telo beznačajni.
Sa druge pak strane, tj. iz ugla onih koji sve to na kraju plaćaju, dakle privrednika i privrede, tasovi na vagi državnih prihoda i rashoda izjednačeni su na vrlo visokom nivou; isceđena je i suva drenovina.
Najveća slabost budžeta pak, po mišljenju Fiskalnog saveta, jeste u tome što zadržava privremene mere fiskalne konsolidacije, tj. umanjenje penzija koje su iznad proseka i zabranu zapošljavanja. FS, dakle, smatra da razlozi zbog kojih su penzije smanjene, pre svega opasnost od bankrota zemlje, više ne postoje, da je učešće penzija s neprihvatljivo visokih 14 odsto vraćeno na prihvatljivih 11 odsto, te da se zbog toga treba u potpunosti vratiti na penzijski sistem koji je važio pre fiskalne krize. Štaviše, FS upozorava da produžavanje te mere stvara rizik da Srbija bude tužena sudu u Strazburu, što bi moglo da je košta visokih kazni i novog udara na državne finansije.
Još je opasnija činjenica da je povećanje rashoda na plate u 2018. godini iznad ekonomske snage zemlje. Naime, prema računici FS, izdvajanje za zaposlene u tzv. opštoj državi (državna uprava i lokalna samouprava, prosveta, zdravstvo, socijala) porašće 7,5 odsto, što je iznad očekivanog privrednog rasta u 2018. godini. Pored toga, naglašava FS, to je loše i zbog toga što je planirani rast zarada u javnom sektoru znatno iznad njihovog rasta u privatnom sektoru, koji je uvek usklađen sa (nominalnim) rastom BDP-a. Što u konkretnom slučaju, tj. za 2018. godinu, znači rast od 4,5 odsto. Pored toga, to je i suprotno deklarativnom opredeljenju Vlade da podstiče razvoj i atraktivnost privatnog sektora.
Konačno, budžetom za 2018. dodatno se povećava neuređenost sistema zarada i zaposlenosti u javnom sektoru. Tako smo došli do prvog velikog izazova koji stoji pred Anom Brnabić, doskorašnjom – što valjda nije već zaboravila – ministarkom za državnu upravu.

SEDAM IZAZOVA: Još 2014. Vlada je najavila da će napraviti sistematizaciju radnih mesta u javnom sektoru, te da će se znati koliko je i gde zaposlenih potrebno. I da će to važiti za svaki delić države, od ministarstava preko javnih preduzeća do lokalnih službi i službica. Dakle, 2015. je trebalo da se utvrdi gde ima viškova i da se onda tu zaposleni otpuštaju, a gde ima manjkova da se zapošljavaju. Ništa od toga do dana današnjeg nije urađeno. Racionalizacija broja zaposlenih svela se na ispraćaje u penziju, a zabrana zapošljavanja, koja je kao privremena mera trebalo da traje samo godinu dana, produžava se već na četvrtu, tj. i na 2018. godinu. Što je haos samo povećalo jer, recimo, u zdravstvu radi 2.500 lekara i medicinskih sestara manje nego što je potrebno, dok nemedicinskog osoblja ima za trećinu više. Takođe, bilo je predviđeno da do kraja ove godine budu gotovi platni razredi u javnom sektoru, ali taj posao nije ni započet. Štaviše, proizvoljnim povećanjem plata planiranim za 2018. sistem nagrađivanja u javnom sektoru dodatno je unazađen. Povrh toga, “ovim povećanjem će posle dužeg niza godina učešće državnih rashoda za zarade u BDP-u biti blago povećano (sa 8,2 odsto BDP-a na 8,3 odsto) umesto da se smanjuje ka svom dugoročno održivom nivou od osam odsto BDP-a”, konstatuje FS.
U ovaj kontekst mogao bi da bude smešten i drugi izazov koji se nalazi pred premijerkom Anom Brnabić i “njenim timom”. Reč je o reformi Poreske uprave. Kako je Fiskalni savet već primetio, ove godine je zapravo tek dostignuta efikasnost naplate iz 2012, ali je sve to manje-više postignuto po “o-ruk sistemu”, koji je više “ad hoc” i “šac” nego “sistem”, te bi sada konačno i u ovom delu države trebalo da preovladaju “red i zakon”.
Sa Poreskom upravom počinje red izazova koje bismo mogli nazvati reformskim. Jer, sledeći je – reforma javnih preduzeća. Od tri najznačajnija javna preduzeća – EPS, Srbijagas i Železnice – samo je u ovom poslednjem nešto započeto. Najgora je situacija u Elektroprivredi, gde je zbog lošeg rukovođenja početkom ove godine došlo do velikog pada proizvodnje, što je opet značajno oborilo ukupan privredni rast zemlje. Umesto da svojim profitom i investicijama bude pokretač razvoja, EPS predstavlja kočnicu. Ali EPS već godinama izbegava reforme. Ne donosi sistematizaciju radnih mesta, što bi omogućilo racionalizaciju broja zaposlenih, a povećavajući, umesto da u skladu sa zakonom smanjuje plate, EPS se direktno narugao i Vladi, ali pre svega građanima Srbije. Uprkos svemu tome, Vlada u planu za narednu godinu (Zakon o budžetu za 2018), kao ni u srednjoročnom planu (Fiskalna strategija 2018-2020) ne predviđa nikakve mere za popravljanje ovog stanja, da se tako eufemistički izrazimo. Slično važi i za Srbijagas.
A slično važi i za veliki konglomerat obuhvaćen nazivom državna preduzeća u privatizaciji u kojima je još uvek zaposleno 50.000 radnika. Da podsetimo, to su firme kojima je poslednji rok za konačno rešavanje sudbine prošao još 31. maja 2016. godine. Budžet za 2018. je za otpremnine zaposlenima u ovim preduzećima namenio svega dve milijarde dinara, što je dovoljno za otprilike 3.000 radnika. Što praktično znači da se ni tu ne misli ništa ozbiljno raditi. Reč je, da podsetimo, o grupi u kojoj se nalaze RTB “Bor”, Petrohemija, Azotara, MSK, Resavica. Kada je, recimo, reč o ovom poslednjem, budžetom za 2018. predviđen je isti iznos subvencija kao i za 2017, što govori da će biti propuštena još jedna godina za konačno rešavanje problema rudnika uglja koji odavno više koštaju nego što donose.

BUDŽET JE URAVNOTEŽEN, ALI JE TO GRAĐANE IZBACILO IZ TAKTA JER SU NJIHOVI PORODIČNI BUDŽETI JOŠ U DEBELOM MINUSU

Na konferenciji za štampu o planskim dokumentima za 2018. i razdoblje 2018-2020. predsednik Fiskalnog saveta Pavle Petrović izneo je uverenje da naredna godina predstavlja “pravi trenutak” da država reši problem ove grupe preduzeća. Pri tome je naglasio da su tržišne prilike takve da bi moglo doći do privatizacije “Bora” (jer je cena bakra visoka) odnosno Petrohemije (jer je cena nafte i gasa, njenih osnovnih sirovina, niska). Sudbina Azotare pak najverovatnije će biti stečaj pošto je ona, kako je rekao Petrović, neodrživa, te nema osnova da se ona (time što se njeni gubici prebacuju na Srbijagas) i dalje održava u životu.
Smanjenje subvencija morao bi da bude jedan od glavnih zadataka svake vlade Srbije. Umesto toga, one se iz godine u godinu, mada minimalno, ipak povećavaju. Za iduću godinu planirano je da iznose oko 88 milijardi dinara, što je tri milijarde više nego (što će biti realizovano) ove godine. Kada se dodaju subvencije koje lokalne samouprave daju komunalnim preduzećima, ta suma se penje na oko 110 milijardi dinara. Što je (blizu) milijardu evra. To je ogromna suma. I ne samo to. Subvencije u Srbiji su dvostruko veće – relativno, razume se – nego u Evropskoj uniji: tamo su 1,3 odsto BDP-a, ovde 2,6 BDP-a. U bivšim socijalističkim zemljama članicama EU još su i niže – jedan odsto BDP-a. Posebno je indikativno da Vlada namerava da subvencije za investitore povećava: sa 12,3 milijardi 2018. (koliko će otprilike biti ove godine) na 14,5 milijardi 2019. i 15,3 milijarde dinara 2020. godine.
Šesti izazov biće povećanje javnih investicija. Planiran je njihov zaista značajan skok za čak 35 milijardi dinara, odnosno sa 2,9 na 3,6 odsto BDP-a. Tu će najveći izazov biti da taj plan uopšte bude ostvaren jer su i u prethodnim godinama planirane veće javne investicije, ali planovi nisu ispunjavani. To se desilo i ove godine – javne investicije su za desetak milijardi manje od planiranih predviđenih.
Kada je reč o investicijama, međutim, pojavljuje se još jedan problem. Dok su investicije u vojsku povećane dva i po puta (sa šest na 15 milijardi dinara), a slično je prošla i policija (rast sa 2,5 na šest milijardi), investicije u školstvo, zdravstvo i zaštitu životne sredine su takoreći potpuno zanemarene iako su i to oblasti u kojima su ulaganja preko potrebna.
Konačno, pred Anom Brnabić, koja je ministarsku karijeru započela preuzimanjem resora državne uprave i lokalne samouprave, stoji izazov da njena vlada dodatno ne destruiše već dobrano ruinirane lokalne finansije. U tome joj, međutim, “novogodišnji” državni proračun neće pomoći, pošto on ima negativne posledice po budžete opština i gradova. Povećanje neoporezive zarade, naime, lokalu je prihode smanjilo za oko pet milijardi dinara, a sa druge strane za istu sumu (zbog povećanja plata lokalnih činovnika pet i zaposlenih u predškolskim ustanovama 10 odsto) povećani su njegovi troškovi. Sve u svemu, lokalne javne finansije su u minusu 10 milijardi dinara. Zbog toga bi, po mišljenju FS, “Republika morala da lokalu poveća transfere makar za pet milijardi dinara” jer teret smanjenja poreza na rad treba da padne na republički, a ne na lokalne budžete.

RAST, RAST, RAST: Ipak, najveći od svih izazova za aktuelnu vlast jeste povećanje privrednog rasta. Srbija će ove godine, prema proceni FS, zabeležiti rast BDP-a od svega 1,8 odsto. Pored već pomenutog (rukovodstva) EPS-a, rast je oborila i suša u poljoprivredi. Ali, i da nije bilo tih “havarija” Srbija bi ostvarila rast od svega 2,8 procenata, što je ispod planirana tri, a još više ispod proseka zemalja centralno-istočne Evrope koji iznosi 4,5 odsto. Za iduću godinu Vlada predviđa rast od 3,5 odsto, što Fiskalni savet smatra dostižnim. Štaviše, on predviđa rast od četiri odsto. Ali taj “skok” zapravo je posledica ovogodišnjeg niskog rasta. Ako se uklone pomenuti jednokratni efekti, onda ispada da će rast biti svega oko tri odsto, što je i dalje prilično nisko. Što je najgore, ni u narednim godinama se ne predviđa ubrzanje ekonomskog napretka; prema Fiskalnoj strategiji sve do 2025. godine stope rasta biće četiri odsto.
To je posledica poslovnog ambijenta. Jedna anketa među članovima Američke privredne komore u Srbiji (200 kompanija, 100.000 zaposlenih, 14 milijardi evra investicija) pokazala je da su privrednici zadovoljni samo fiskalnom konsolidacijom, elektronskim građevinskim dozvolama i početkom rada na uvođenju e-uprave. Drugi elementi privredne klime, kao što su predvidivost poreskih zakona, funkcionisanje pravosudnog sistema, visina korupcije, reforme javnog sektora, nisu dobili dobre ocene. U celini, poslovna klima u Srbiji ocenjena je “stabilnom trojkom”, što je bolje nego prošle godine, ali lošije od ocena koje su dobile Mađarska, Rumunija, Bugarska, Hrvatska…
Sve u svemu, ekonomski dokumenti za naredne tri godine ne pokazuju rešenost Vlade da se uhvati ukoštac sa ključnim razvojnim problemima. Možda se to najbolje vidi iz činjenice da je Vlada odlučila da akcenat više stavi na porast javne potrošnje (kroz povećanje plata u javnom sektoru) nego javnih ulaganja, za koja je predviđeno da sve do 2020. budu na nivou od 3,6-3,7 odsto BDP-a, koliko je planirano za 2018, umesto da porastu na 4,5 odsto, koliki je neki minimum ako se želi da Srbija, ako već ne može da bude lider, onda makar prati prosek zemalja CIE, a ne da za njima još više zaostaje.

Kineski sindrom

U vezi sa investicijama Fiskalni savet primećuje jednu zanimljivu stvar. Reč je o tome, kaže FS, da je “primetna budžetska tendencija da se sve više investicija sprovodi bilateralnim sporazumima (obilaznica oko Beograda, auto-put Preljina – Požega, pruga Novi Sad – Subotica, prerada otpadnih voda i toplodalekovod u Beogradu i drugo). Ovakvi sporazumi, koji zaobilaze standardne tenderske procedure, mogu imati skrivene troškove i imaju niži efekat na privredni rast (više se angažuju strane firme, uvozni materijali i dr.)”, konstatuje FS. Očigledno se ovde misli na “kineske aranžmane”, ali teško da bi – i kad bi htela, a ne vidi se da ima nameru – tom izazovu mogla da odoli aktuelna premijerka.

Mijat Lakićević
Novi magazin, 14. decembar 2017.

 

Leave a Comment